Partizipative Orientierungen in Stadtplanung und Stadtentwicklung

Dr. Chantal Magnin, Dr. Kai Dröge und Frank Beckmann M. A.

Gefördert durch die vhw, Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung

01. Februar 2008 bis 31. Juli 2008

Die Verfügung und Gestaltungshoheit über den kommunalen Raum bildet neben der Haushaltspolitik den Kernbestand der kommunalen Selbstverwaltung. Entscheidungen über städtebauliche Vorhaben fallen demgemäß in die Zuständigkeit kommunaler Parlamente. Zugleich vollzieht sich Stadtplanungs- und Stadtentwicklungspolitik in einem komplexen Beziehungsgeflecht unterschiedlichster Akteure. Neben privaten Stadtplanungsbüros werden Wohnungsbauunternehmen und andere Investoren sowie kommunale Beteiligungsgesellschaften mit privaten oder öffentlichen Partnern ermächtigt, städtebauliche Vorhaben zu planen. Bei der Stadtplanung handelt es sich um dasjenige Gebiet öffentlicher Aufgabenwahrnehmung, bei dem die direkte Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern als erstes gesetzlich normiert wurde. Die kommunalen Beteiligungsinstrumente reichen heute weit über die im engeren Sinn gesetzlich normierten Verfahren hinaus. Das Spektrum reicht von öffentlichen Auslegungen, über Diskussionsforen bis zu umfassenden Zukunfts- und Planungswerkstätten.

Vor diesem Hintergrund fragte das Projekt nach generellen Sichtweisen auf Bürgerpartizipation im Feld der Stadtplanung sowie danach, wie sich diese Sichtweisen zu den jeweiligen beruflichen Selbstverständnissen der beteiligten Akteure verhalten. Werden hier neue Steuerungs- und Integrationsmodi erkennbar, und welche sind dies? Welche partizipativen Orientierungen gelangen in den verschiedenen Selbstverständnissen zum Ausdruck? Unter »partizipativen Orientierungen« verstehen wir normative Vorstellungen und Deutungsmuster, welche die Akteure dazu veranlassen oder sie daran hindern, die Bedürfnisse der Öffentlichkeit im Zusammenhang mit Bauvorhaben zu eruieren und in den Planungsprozess zu integrieren – sei dies im Rahmen institutionalisierter Verfahren der Bürgerbeteiligung oder sonstiger Formen des Austausches mit Betroffenen.

Für eine erste Sondierung von möglichen Konzepten der Bürgerbeteiligung und den damit verbundenen Selbstverständnissen haben wir sieben ausführliche Gespräche mit unterschiedlichen Expertinnen und Experten aus Wissenschaft und stadtplanerischer Praxis geführt. Diese Interviews geben einen fundierten Einblick in das Handlungsfeld der Stadtplanung, in aktuelle Veränderungsprozesse und in Probleme und Chancen von Bürgerbeteiligung. Dabei zeigte sich, dass die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern grundsätzlich als ein integrativer Bestandteil stadtplanerischer Praxis angesehen wird. Die empirischen Unterschiede lassen sich in den konkreten Vorstellungen über Sinn und Zweck von partizipativen Verfahren, über deren geeignete Form, die Rolle der Bürgerinnen und Bürger und der Kommune sowie über typische Problemlagen finden: Während die einen in der Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger lediglich ein Mittel der Informationsgewinnung sehen, betonen andere den Aktivierungscharakter hinsichtlich der Übernahme von Verantwortung für den öffentlichen Raum. Dritte betrachten Beteiligungsverfahren als Möglichkeit zur Erhöhung der Legitimität städteplanerischer Entscheidungen oder ihrer Effizienz, indem mögliche Widerstände seitens der Bevölkerung frühzeitig ausgeräumt werden können. In den Interviews wurde ebenfalls deutlich, dass sich Fragen der Stadtplanung und der Stadtentwicklung heute nur noch schwer voneinander trennen lassen. Die beiden Begriffe werden sodann auch weitgehend synonym verwendet.

Zugleich zeigte sich, dass sich den Unternehmen der Immobilienwirtschaft aufgrund der flexibilisierten Verfahren mehr Handlungsspielräume eröffnen. Durch neue Steuerungsmodelle verändern sich auch die Möglichkeiten der jeweiligen Einflussnahme auf die konkreten Prozesse. Wegen der verstärkten Ausgliederung von Planungsverfahren aus dem Bereich der öffentlichen Verwaltung können Investoren mehr Einfluss auf die Realisierung von Projekten der Stadtentwicklung und Stadtplanung nehmen. Umgekehrt greift die öffentliche Verwaltung bereits sehr frühzeitig, zum Beispiel im Rahmen von städtebaulichen Verträgen oder durch Beteiligungsgesellschaften in den Planungsprozess ein und formuliert konkrete Planungsvorgaben. Dies hat Auswirkungen auf die Ausgestaltung des politischen Prozesses und verändert insbesondere die Orte der politischen Verhandlung und gegebenenfalls auch der Entscheidung. Die neuen Instrumente der Planung und veränderte Verfahren der politischen Entscheidung führen nicht nur zu einer Informalisierung der Stadtplanung, sondern auch zu einer Informalisierung der Bürgerbeteiligung.

Das Projekt war Teil eines übergeordneten Forschungszusammenhangs zu Fragen der Bürgerpartizipation in der Stadt und bildete einen ersten empirischen Zugang zum Feld. Es fand seine thematische Fortführung in der anknüpfenden Untersuchung »Soziale Verantwortung im Selbstverständnis von Unternehmen der deutschen Wohnungswirtschaft«.

 

Veröffentlichungen

Dröge, Kai und Chantal Magnin 2010: Integration durch Partizipation? Zum Verhältnis von formeller und informeller Bürgerbeteiligung am Beispiel der Stadtplanung, in: Zeitschrift für Rechtssoziologie 31. 1, 103–121.

Magnin, Chantal 2012: Zur Moderation von Nutzungsbedürfnissen. Normative Vorstellungen zur Partizipation von Bürgern bei der Stadtplanung, in: Alfons Bora und Peter Münte (Hg.): Mikrostrukturen der Governance. Beiträge zur materialen Rekonstruktion von Erscheinungsformen neuer Staatlichkeit. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 163–193.